教育

「人民計畫運動」 ─ 自信和尊嚴滋長的土壤

喀拉拉系列之五

文/劉健芝

1996 年 8 月 17 日,是喀拉拉邦馬拉亞拉姆年第 1171 年的元旦,也是全邦「人民計畫運動」正式啟動的日子。這個涉及 3 千 3 百萬人口參與的「運動」,並沒有引起國際傳媒的關注,也沒有引起印度全國的觸目,但是,我認為,它是西曆二十世紀終結前一次了不起的民主實驗,讓我們看到二十一世紀的曙光——以參與、承擔、學習為本的民眾「當家作主」。

如果說「民主」按慣常的理解,是政治上普選出各級議會代表的話,印度可算是民主大國。印度 1947 年立國之後,公民每五年有兩次投票機會,一次選邦議會代表,另一次選全國國會代表。在喀邦,1957 年舉行第一次邦選舉,「印度共產黨(馬克思主義)」CPI (M)(簡稱「印共馬」)領導的「左翼民主聯盟」LDF(簡稱「左盟」)贏得選舉,成為全球第一個通過普選上臺執政的共產黨政府。在以後的大選中,「左盟」與它的對手——印度國大党領導的「統一民主聯盟」UDF(簡稱「統盟」)——輪流勝出(每次都是幾個百分點之差),每隔五年上臺下臺,成為喀邦有趣的政治民主景觀。

我與喀邦友人戲言︰你們太有政治智慧了,利用印度的政治民主制度,每隔五年把選票投給在野黨,讓執政黨下臺,造成兩大黨派不得不重視選民的意願,為贏取民意不斷革新。友人解釋說︰選舉有很多偶然因素,選民難以整體地主觀製造這個結果;「左盟」和「統盟」都有固定的、相若的百分之四十多的選民支持,於是一小批中間游離分子便能左右大局,而他們似乎有一個特點——總是不滿現狀,不滿執政者的表現。四十多年來這個投票模式,突顯了喀邦政治民主的優點缺點:優點是兩大黨派要順應民意、收買人心,所以會有許多意想不到的大膽實驗;缺點是社會生活層面滲透了兩方的對壘,一方推動的實驗難以持續發展,因為對方會拆臺,消解其政績。

從 1995 年開始,印度公民擁有第三張選票──選鄉議會代表。印度 1992 年修憲,第 73、74 修訂條例賦予鄉議會更大權力,使之成為地方自治機構。1994 年,喀邦根據國家憲法訂定「喀邦鄉鎮議會法」,翌年進行鄉、鎮議會代表民主普選。1996 年的邦選舉,「左盟」勝出,旋即推行它的競選諾言︰將全邦財政預算的18-20%撥交鄉、鎮的地方議會直接支配運用。整個社會即時熱鬧起來。

喀邦的財政預算分為兩大部分——經常支出和發展專案經費,各占一半;「左盟」政府把後者的 35-40%交由鄉、鎮議會直接運用,數額相等於每年約 100 億盧比,即約 18 億人民幣(以下數額全折算為人民幣),而 1996 年之前,撥歸鄉、鎮議會使用的經費只有 3 千多萬元。舉一個鄉為例。在庫馬羅貢鄉,人口 2 萬 2 千人,鄉議會有 10 席;1995 年鄉議會支配的經費只有 15 萬元,但 1996 年之後,可支配的經費大大增加。在 2000-01 年,庫鄉鄉政府的收入包括 100 萬元發展項目經費直接撥款,400 萬元邦政府經常支出撥款(以支付公務員和醫療、農技人員工資,社會福利如農業工人退休金、孕婦食物津貼等),70 萬元鄉政府獲授權收取的稅款用以支付 150 名教師的工資,27 萬元邦政府和中央政府撥下來的農業發展基金,另有 120 萬元合作銀行的貸款用以興建公共汽車總站和商場。

「左盟」政府在全邦推行的「人民計畫運動」,震撼之處在於它讓鄉、鎮地方議會管理大筆金錢,擁有實權,而且讓大批公務員聽命于地方議會。固然,官僚體系不是一時之間可以改變過來,怠工﹑破壞的舉措很多,但是,它開啟了一個不可逆轉的過程,就是讓社會的民眾學習做主人,公務員還原為公僕。

這個過程絕對不可能是由上而下的過程,「人民計畫運動」也絕對不是「左盟」由上而下地策動的仁政。「左盟」之所以把「人民計畫運動」納為政綱一部份,是因為「喀拉拉民眾科學運動」KSSP(簡稱「喀科運」)長期在農村社區培育民眾自主參與的能力,也就是人人作為哲學家和科學家的能力。「喀科運」繼識字運動和資源譜圖之後,在幾個鄉組織「鄉發展協會」,每一個村選派男女村民代表各一名,本鄉活躍的所有政黨(不論大小)各派代表一名,政府部門派出代表,專業技術人員也有代表。這個類似鄉議會的民間組織,商討並制訂本鄉未來十五年的全面發展規劃,動員各階層、各黨派人士志願參與建設社區。它兼蓄並收,既有長遠發展目標,又有短期工作項目。這種相容的﹑積極參與的民主特質,不是由金權主導的「西方」精英民主制度可以媲美的。它帶有一種在中國既熟悉又陌生的情操,但這情操不僅僅體現在幾個「知識份子」身上(儘管他們發揮不可低估的作用),而是滲透在普通民眾的日常生活之中。

「鄉發展協會」完全是民間自發組成的,超越了對抗性的政黨政治,而且在沒有政府或者基金會資助之下,發掘本地資源(資源譜圖工作奠定了基礎),依靠自身的能力來發展。這種制訂本鄉十五年民間規劃的做法,被「左盟」欣賞並採用為競選政綱。

如果沒有「喀科運」的實踐經驗,「人民計畫運動」不可能開展;而「左盟」的政府行為,又把民主進程大力推前。邦政府新修訂的鄉、鎮地方自治法,規定鄉之下成立村自治組織,每年法定召開四次村大會;鄉議會不能直接使用發展專案經費,必須由村大會提出專案方案,提交鄉議會會同專家小組審批;所有檔、受益人名單、專案詳情和數額、鄉議會收支帳目,都要公開,任何人有權查閱和複印。

1996 年 8-9 月在全邦召開的村大會,有 200 萬人參加,即每個村大會平均有 180人參加,占選民的 11.4%,四戶有一戶參與。這種熱情幾乎史無前例,但參加的人並不是湊熱鬧,而是為一種真實的驅動力推動。

在村大會上,大家七嘴八舌,說出個人的或本村的需要,試圖提出各種專案方案。庫鄉是「喀科運」長期工作的據點,「喀科運」的骨幹成員提出,政府賦予村大會法定權力,是地方自治的基層單位,有效地把權力從鄉一級下放到村一級。但是,村人口有二千多人,如果成年人都參加村大會,人多不好討論,不如 40-50戶組成鄰里小組,更能讓每個人直接參與,改善生活的各個層面。

在「喀科運」推動下,全邦 990 個鄉,約有 200 個有村民自願組成鄰里小組,小組討論本地的特殊需要,訂定各專案方案的優先次序,評審計畫的執行情況,決定誰是撥款受益人(這常常是村民的爭執點)。每個鄰里小組選派代表,組成村代表會,成為村日常事務的執行者,例如排解紛爭,安排文化活動、學生課餘活動,辦醫療室、儲蓄小組等等。這就是說,村的日常事務由基層選派的代表執行,而全村選出的代表,則出席鄉議會,協商各村之間的共同或歧異的需求和利益。

「喀科運」正努力爭取邦議會立法,把鄰里小組定為村民民主參與公共生活的基層單位,在法律上承認民間已經存在的事實,並讓它成為普遍的實踐。

「人民計畫運動」這個大膽的嘗試,建基於每個普通人對美好生活的渴求,對自身能力的提升。運動在 97-99 年興建了 10 萬間房屋、24 萬個廁所、5 萬口井、1萬 7 千多個公眾水龍頭、8 千多公里道路,清洗了 1 萬 6 千個池塘,把 30 萬英畝土地改為耕地。實地訪問,看到卡拉庫林鄉幾乎人人有房住,家家有廁所;以往要從其它邦進口牛奶、米、菜,但「人民計畫運動」撥款支持養乳牛,廢激素飼料,培植本地種子,牛奶產量增長了 30%,本鄉消費後還剩餘 15 萬公升外銷。

在另一個鄉,技術人員協助在沙地種菜,據說產值達 3 千多萬元。

上述數位不過讓我們窺見運動的規模。但是,運動最可貴的,始終是它提供了條件,讓每個普通人活得有自信、有尊嚴,活得豐富、充實。生活離不開社會生活,離不開在特定社會領域活動的群體關係;沒有群體的認同和鼓勵,自信和尊嚴是很難建立起來的。「人民計畫運動」能為社會生活的參與提供場地,讓人們有積極參與的心,通過建立豐富多元的社群關係,使互相認同和鼓勵的力量不斷滋長,讓大家互相之間不同之處成為創建更豐富更充實的群體關係的推動力,而不是製造矛盾的分化力量。唯有這樣,自信和尊嚴才能持久,才能越益充盈。

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